Polderen met kwaliteit

Een kritische beschouwing van het voorgestelde accreditatiestelsel.

met Remie Bolte

Gesluierd in beleidsspecialistische taal werd onlangs één van de langsverwachte wijzigingen in het Nederlands hogeronderwijs gepresenteerd, dat van het accreditatiestelsel. “Het [voorstel] biedt onafhankelijke, externe borging en stevige kwaliteitszorg zonder dat er sprake is van bureaucratische invuloefeningen”, aldus minister Plasterk in zijn aankondiging eerder dit jaar (TK 31288, nr. 21). Wie het debat over kwaliteitszorg in het hogeronderwijs een beetje heeft gevolgd moet het voorstel met plezier gelezen hebben. Ze bewijst dat het poldermodel zijn kracht nog niet verloren heeft.

Introductie: Het Hoogste Goed

Voor hen die minder bekend zijn met het onderwerp volgt hier een korte introductie. Accreditatie is het mechanisme waarmee de kwaliteit van het hogeronderwijs moet worden gegarandeerd. Het is te vergelijken met een keurmerk: een opleiding moet een accreditatie aanvragen, en krijgen toegekend, om onderwijs te mogen aanbieden aan studenten. Een verleende accreditatie is geldig voor zes jaar. Wordt een opleiding bij de accreditatieaanvraag ondermaats bevonden dan wordt in principe de geldkraan dichtgedraaid, een studentenstop ingevoerd en de facto de boel opgedoekt.

Dit belangrijke mechanisme, accreditatie, moet van de minister op de schop. In zijn ‘strategische agenda’ – getiteld Het Hoogste Goed – krijgt deze hervorming een belangrijke plaats toebedeeld (TK 31288, nr.1). Dat het hogeronderwijs op den duur onderworpen zou worden aan een nieuw systeem van accreditatie werd al snel duidelijk na de introductie van het accreditatiestelsel in 2002. Sinds het begin klagen bestuurders van hogeschool en universiteit over de administratieve last van het accreditatieproces.

Protocol zonder oefening: de kritiek

In het huidige accreditatiestelsel wordt elke opleiding op HBO- en WO-niveau onder de loep genomen, zowel wat betreft het proces van kwaliteitszorg (proces audit; denk aan onderwijsevaluaties en functioneringsgesprekken) als de bereikte resultaten van de opleiding (product audit; denk aan slagingsrendementen en uitvalpercentages). De onderwijsinstellingen stellen dat dit veel dubbel werk oplevert omdat ‘het proces’ elke keer opnieuw wordt beoordeeld. Dat is geldverslindend en houdt docenten van hun werk. Een nieuw stelsel van ‘volledige instellingsaccreditatie’ zou hier een einde aan maken, omdat – de naam zegt het al – dan de gehele onderwijsinstelling zou worden beoordeeld in plaats van elke opleiding op zich. Of dat zo is, is echter de vraag.

De ‘proces audit’ levert in de praktijk veel dubbel werk op, maar dit komt vooral door het ontbreken van een gestructureerd kwaliteitszorgsysteem bij het gros van de instellingen. Veel van de gevraagde documenten moeten nu nog door docenten worden geproduceerd wanneer de opleiding wordt geaccrediteerd. Dit levert inderdaad een administratieve lastenverzwaring op. Tegelijkertijd toont het aan dat deze documenten nog niet aanwezig waren. Dit komt doordat het instellingsbrede kwaliteitszorgsysteem niet optimaal functioneert, of simpelweg ontbreekt. Een overgang naar instellingsaccreditatie zou dit gebrek niet verhelpen, maar verbloemen.

Vergelijk het met een bedrijf waar alle protocollen voor brandveiligheid in de kast staan, maar waar nooit een brandoefening wordt gehouden. In geval van brand zijn het niet de ordners die levens redden (proces), maar goed geïnstrueerde mensen en genomen veiligheidsmaatregelen (product). Daarnaast zouden de administratieve lasten in de tweede accreditatieronde al een stuk lichter moeten zijn. Veel van de benodigde documenten bestaan inmiddels en hoeven alleen te worden bijgewerkt aan de huidige situatie.

Voor sommige belanghebbenden lijkt het idee van volledige instellingsaccreditatie een doemscenario. Ten eerste vindt er alleen een proces-audit plaats: het beleid ten aanzien van de kwaliteitszorg wordt gecontroleerd maar er is geen controle van de praktijk. Dat degradeert het accreditatieproces tot een papieren exercitie waarbij de terugkoppeling naar de werkvloer zoek is. Het tweede bezwaar is de vrees voor de ‘afwijzingsdrempel’. De minister zal wel twee keer nadenken eer hij de bekostiging van een volledige instelling intrekt. Daardoor verliest het systeem zijn spreekwoordelijke tanden. Een systeem met enkel een volledige instellingsaccreditatie om de 6 jaar, zoals de hogeschool- en universiteitsbestuurders graag zouden zien, lijkt dus een slechte waarborg voor de kwaliteit.

Het compromis: verdiend vertrouwen

Wat is dan het alternatief? Enkele jaren polderen en een wisseling van de wacht tussen VVD en PvdA levert het volgende compromis op: het systeem van opleidingsaccreditatie blijft bestaan, maar wordt versterkt met een systeem van ‘verdiend vertrouwen’. Instellingen kunnen accreditatie op instellingsniveau aanvragen. Indien deze positief wordt beoordeeld, dan is er sprake van verdiend vertrouwen en geldt er voortaan een lichtere accreditatie voor opleidingen aan deze instelling. Het procesgedeelte wordt dan volledig overgeslagen, alleen het resultaat (product) wordt beoordeeld. Voordat de instellingsaccreditatie heeft plaatsgevonden, of indien een aanvraag negatief is beoordeeld, zal het (uitgebreid) accreditatiekader voor opleidingen worden gehanteerd conform de huidige praktijk.

Het compromis lijkt in eerste instantie een handreiking naar alle partijen. De instellingen wordt lastenverlichting in het vooruitzicht gesteld, studenten zien de beoordeling op opleidingsniveau gewaarborgd. Toch blijven er nog een paar vragen over waarvoor de minister vóór de invoering van het nieuwe stelsel een oplossing moet vinden. Het gevaar van dit systeem is dat proces en product audit niet meer aan elkaar gekoppeld worden. Vinden de beleidsdoelstellingen en de beoogde verbeterpunten ook hun weerslag in het resultaat? Het beoordelen van een opleiding is de enige plek waar beleid en resultaat samen komen, daar zal dus een toets moeten plaatsvinden. Ook blijft de periode van 6 jaar fors, zeker omdat sommige instellingen haast jaarlijks de curricula van hun opleidingen veranderen om in te springen op nieuwe maatschappelijke of pedagogische ontwikkelingen. Een frequente controle op kwaliteit binnen die periode, wellicht door middel van een steekproef, lijkt geen overbodige luxe. Resteert de drempel van afwijzing. Opleidingen met duizenden studenten worden niet snel afgekeurd. Dit is niet vanwege het (gebrek aan) kwaliteit maar vanwege de chaos die afkeuring zou opleveren. Naast het afkeuren van opleidingen moet de minister nog andere middelen vinden om instellingen te stimuleren de kwaliteit van hun opleidingen te verbeteren.

(Durven) leren uit ervaring

Zoals reeds in de openingsparagraaf wordt gesteld straalt het voorstel vooral gepolder uit. Compromissen zijn echter niet altijd het beste antwoord op een ingewikkeld probleem. Eén van de nadelen van dit compromis is dat het teveel uitgaat van het huidige systeem. Wat we missen is vernieuwing die meer omhelst dan een naamswijziging. In dat kader doen we graag enkele voorstellen. Hierbij putten we deels uit onze ervaring in de praktijk van accreditatie en deels uit de deelname van één van ons aan een delegatie die in 2006, onder leiding van het ministerie van OCW, modelland Engeland een bezoek aandeed om te leren van hun accreditatiestelsel.

Om met dat bezoek te beginnen: terugblikkend steekt er één ding boven alle ervaringen uit: wat voor een stelsel je hebt maakt niet zo gek veel uit, dát er een systeem is, houdt mensen scherp; en maakt dat onderwijsinstellingen zich zullen inspannen voor kwaliteitszorg. Voorts is het belangrijk om in het achterhoofd te houden waarop een accreditatiebesluit is gebaseerd. In Nederland is dat een ‘zelfevaluatie’, door medewerkers van de opleiding zelf geschreven, en een ‘visitatie’ (bezoek) aan de opleiding door een onafhankelijke accreditatiecommissie van inhoudelijk (vak)specialisten. Onze eigen ervaring met het schrijven van een zelfevaluatie, met het bijwonen van de visitatie en het spreken met de accreditatiecommissie is dat er een hele boel wordt opgeschreven en verteld, maar dat het voor de accreditatiecommissie een onmogelijke opgave is om te beoordelen wat waar is en wat wordt overdreven (of achtergehouden). Er van uitgaand dat geen enkele opleiding zo fatalistisch is om zich op papier onvoldoende te presenteren, en de gevallen van zichtbare wanorde en negatieve media-aandacht weglatend (gevallen die ook zonder een visitatie wel waren opgevallen), wil dat zeggen dat een visitatiecommissie niet kán beoordelen of een opleiding precies voldoet aan de eisen voor accreditatie.

Het is dus zaak te bedenken wie dat wél kan beoordelen. Allereerst zijn dat naar onze mening de studenten van de opleiding. In Engeland geeft men vorm aan deze gedachte door naast het zelfevaluatierapport een rapport te leggen dat door studenten is opgesteld. Beiden worden door de accreditatiecommissie gelezen. Een andere groep die in Engeland toezicht houdt zijn peers; vakgenoten die ‘bij de buren’ meekijken. Op elke opleiding in Engeland draaien, in de examencommissie, enkele externe wetenschappers mee (inhoudelijk verwant aan de opleiding, maar verbonden aan een andere onderwijsinstelling). Hun enige taak: jaarlijks een documentje ondertekenen waarin ze beamen dat alles naar behoren verloopt. Dat doen ze dan ook meestal… maar soms niet. In die gevallen staat de boel op stelten, dan is er écht wat mis en wordt er ingegrepen.

Laat, tot slot, duidelijk zijn dat we ons weinig zorgen maken over het voortbestaan van instellingen, opleidingen en de Nederlandse kwaliteitszorg. We moeten echter niet verbloemen dat we voor een belangrijke keuze staan. Wordt het een compromis van gedegen polderwerk, of nemen we met degelijkheid geen genoegen, grijpen we de kans voor ware vernieuwing? Aan de politiek ligt de keuze voor die wij al hebben gemaakt:

“The policy of being too cautious is the greatest risk of all” – Jawaharlal Nehru (1889 - 1964).